Réforme des retraites : Et si le recours au 49-3 était une erreur de communication politique ?

Alors que l’opposition insoumise et communiste n’a de cesse d’empiler les amendements liés au projet de réforme des retraites au point de d’engluer les débats et d’en étirer le calendrier, le gouvernement songe à une option radicale pour couper court : dégainer l’article 49-3 qui permet de faire adopter le texte en cours d’examen sans vote des députés (à moins qu’une majorité parlementaire ne se dégage pour voter une motion de censure). Avec un autre objectif en parallèle : prendre à témoin l’opinion publique sur l’obstruction législative systématique et stérile de LFI, du PC et dans une moindre mesure, du PS. Vraiment ?

Conseiller politique chevronné, Jean-Bernard Gaillot-Renucci s’est livré le 23 février sur son compte Twitter à un vertigineux décompte à propos de l’actuel examen du projet de loi sur la réforme des régimes de retraite : 41 746 amendements et sous-amendements ont été déposés à ce jour dont l’immense proportion émane de La France Insoumise et du Parti Communiste. Avec une tactique assez vicieuse à la clé pour faire enfler la volumétrie des documents : copier-coller l’amendement d’un collègue de son groupe parlementaire, le modifier à la marge avec l’ajout de quelques virgules et la substitution d’un mot par son synonyme. Résultat : embouteillage assuré du calendrier des débats. Le 20 février, le président de l’Assemblée nationale, Richard Ferrand, a même estimé qu’avec cet engorgement délibéré, 150 jours de séance ininterrompus seraient nécessaires pour boucler intégralement l’examen de la réforme dans l’Hémicycle. Fatalement, la tentation d’utiliser l’article 49-3 a commencé à se faire jour du côté gouvernemental.

L’obstruction gouverne les horloges

Président du groupe LREM à l’Assemblée nationale, Gilles Le Gendre fait partie de ceux qui ne décolèrent pas contre la guérilla constitutionnelle engagée par les élus de la gauche dure. Il qualifie celle-ci de (1) « cas avéré de sabotage parlementaire » pour « emboliser le système ». Totalement revendiquée par les 17 députés du groupe de la Gauche démocrate et républicaine (GDR) et les 17 autres du groupe La France Insoumise, cette obstruction patentée est effectivement très loin des standards moyens en matière d’amendements et sous-amendements qui accompagnent l’examen d’un projet de loi. Dans l’histoire de la vie parlementaire de la Vème République, un seul dossier a carrément explosé les compteurs, celui de la loi Energie en 2006 qui prévoyait notamment le rapprochement entre GDF et Suez. 130 000 amendements avaient été alors introduits par l’opposition de gauche pour tenter de faire capoter le processus.

Il n’en demeure pas moins qu’avec plus de 40 000 amendements formulés, le calendrier du projet de réforme des retraites prend du plomb dans l’aile d’autant que le souhait initial du gouvernement était de promulguer le texte avant la tenue des élections municipales (15 et 22 mars). A cet amoncellement de modifications demandées, s’ajoutent également des suspensions de séance et des rappels au règlement qui ralentissent encore un peu plus le chronomètre des séances parlementaires. Président du groupe des députés LFI, Jean-Luc Mélenchon assume pleinement le grippage du système (2) : « Nous allons assumer que nous faisons de l’obstruction. Parce que, de la même manière qu’un syndicaliste fait grève pendant quarante-trois, quarante-cinq, cinquante jours et perd tout son salaire, les députés manqueraient à leur devoir s’ils n’utilisaient pas toutes les armes possibles pour retarder la décision finale qui pourrait s’imposer sans ça mécaniquement dans l’Hémicycle. Si on laissait faire, en trois jours ils ont fini. »

Un enjeu d’image crucial

Au-delà du bras-de-fer parlementaire, c’est aussi une bataille d’image qui se joue auprès de l’opinion publique entre le gouvernement et le noyau dur GDR-LFI. Ce dernier entend en effet largement capitaliser sur l’impopularité croissante que recueille le projet de réforme des retraites chez de très nombreuses catégories sociales. Le 22 janvier dernier, un sondage Elabe/BFM-TV soulignait que 61 % des personnes interrogées jugent que les revendications des contestataires (et des grévistes) doivent être entendues et conduire au retrait de la réforme. Le 15 janvier, une autre enquête du même institut relevait que toutes les tranches d’âge étaient fortement opposées à la réforme (excepté celle des 65 ans et plus non concernés par la réforme). En jouant l’obstruction parlementaire, GDR et LFI jouent certes la montre mais cultivent aussi l’idée que le gouvernement reste rivé autocratiquement sur un chantier dont beaucoup de gens ne veulent pas ou plus.

Derrière cette stratégie, réside un objectif d’image en filigrane : instiller dans l’opinion publique le fait que le gouvernement refuse le débat démocratique et tend vers un mode de gouvernance ultra-dirigiste, voire dictatorial selon les opposants les plus radicalisés. L’antienne n’est pas nouvelle en soi. Elle avait déjà été utilisée à propos des violences policières lors des manifestations des Gilets Jaunes. Avec le projet de réforme des retraites, elle reprend de la vigueur d’autant que le gouvernement reste pour l’instant sur l’agenda qu’il s’est fixé depuis que le texte est arrivé le 17 février sur les bancs de l’Assemblée nationale. A savoir aboutir avant les élections municipales qui approchent à grands pas.

Dessin Kak/L’Opinion

Le possible effet boomerang du 49-3

Techniquement, le 49-3 prévu dans la Constitution de la Vème République offre la possibilité au Premier ministre d’engager la responsabilité de son gouvernement devant l’Assemblée nationale sur un texte de loi. Le projet de loi est de fait considéré comme adopté sans vote sauf si une motion de censure est déposée dans les 24 heures qui suivent. Celle-ci doit être aussitôt débattue par les députés et doit s’ensuivre d’un vote de confiance envers le gouvernement. Si ce dernier ne recueille pas de majorité, il doit alors démissionner. Sur ce point, le risque est faible pour le gouvernement d’Edouard Philippe qui conserve la majorité parlementaire. Un tel vote pourrait néanmoins accentuer un peu plus certaines fractures et divergences qui se sont faites jour depuis plusieurs mois au sein même des élus de la République en Marche.

Le 21 février, dix députés (dont 6 LREM) ont d’ailleurs publié une tribune opposée au recours à l’article 49.3 pour l’adoption de la réforme des retraites. Un des arguments brandis par les signataires est d’éviter un « passage en force qui serait interprété d’abord comme un déni de démocratie » (3). Au-delà du souhait de continuer à se donner du temps, les auteurs de la tribune mettent en évidence le piège d’image que l’usage de l’article 49-3 susciterait auprès des électeurs et qui profiterait à LFI et GDR (4) : « Ne tombons pas dans ce piège-là, ils n’attendent que ça, de dire ‘voyez, ils sont caporalistes, ce sont des gens extrêmement autoritaires. Ne tombons pas dans un piège où finalement la radicalité de la France insoumise forcerait une forme de caporalisme de l’exécutif qui finalement aux yeux des Français serait une sorte d’alliance objective ». Si le 49-3 est malgré tout activé, il est fort à parier que la France Insoumise endossera alors immédiatement une posture victimaire en voyant ses dizaines de milliers d’amendements ainsi court-cuités et criera à la « dictature ».

D’autres options existent

Pour autant, le gouvernement peut-il s’épargner une énième crise d’image tout en poursuivant l’objectif de faire adopter le projet de réforme des retraites selon le tempo initial ? Oui si l’on en juge par la lecture de l’excellent blog « Les Cuisines de l’Assemblée ». Celui-ci détaille l’intéressant éventail des possibilités que gouvernement et majorité ont à leur dispositif pour contrer l’obstruction parlementaire des deux groupes de gauche et parvenir ainsi à l’adoption finale du texte. Les auteurs mentionnent les outils introduits par la réforme du Règlement de l’Assemblée nationale en 2019, notamment en matière de temps de parole et d’usages abusifs. Cet arsenal réglementaire est certes moins lisible du point de vue de l’opinion publique mais il offre l’opportunité de condenser certains examens d’amendements jugés similaires dans leur exposé et leur structure et de raccourcir par conséquent les temps de parole. Médiatiquement, cela montre de surcroît que le débat continue en dépit des escarmouches procédurales. Pour le gouvernement, c’est enfin l’opportunité de ne pas prêter le flanc aux accusations d’autoritarisme excessif qu’entonnent les représentants de la France Insoumise à maintes reprises.

Les spécialistes de la vie parlementaire ont également rappelé une possibilité constitutionnelle qui éviterait de recourir à l’article 49-3 et le passage en force qu’il implique de facto. Il s’agit d’un autre article plus méconnu de la Constitution : le 44-3. Employé plus de 250 fois sous la Vème République (en particulier sur des sujets de retraite par les gouvernements Fillon et Ayrault), cet article présente l’avantage d’être moins « brutal » que le 49-3. Pour le constitutionnaliste Didier Maus, « l’article 44-3 est un 49-3 en mineur » (5). Le principe est qualifié de « vote bloqué ». Concrètement et après un temps de débat sur les éléments qui feront l’objet du vote, les députés doivent se prononcer sur tout ou partie du texte en discussion (le gouvernement décidant de ces parties) et les amendements également retenus par le gouvernement. En revanche, le vote est cette fois unique contrairement au processus classique où les députés s’expriment article par article et amendement par amendement.

Photo François Guillaut/AFP

En termes de communication politique et de perception de l’opinion publique, l’option 44-3 évite l’aspect « déni de démocratie » que le 49-3 induit plus fortement (même si ce dernier est totalement constitutionnel). Il n’évite certes pas la possible critique des parlementaires de se voir ainsi plus ou moins contraints à voter un texte d’un seul tenant là où d’ordinaire, le même texte est discuté et voté alinéa par alinéa. Avec le 44-3, le gouvernement n’a de surcroît pas à engager sa responsabilité devant les parlementaires. Enfin, avec ce même article, il ne confère pas l’impression qu’il zappe les débats. A l’heure où la cote de popularité du Président et de son exécutif n’est pas vraiment à son firmament, l’hypothèse 44-3 permet de préserver l’essentiel sans passer totalement en force et donner de ce fait du grain à moudre à l’opposition insoumise et communiste qui n’attend que cela. Début de réponse (peut-être) lors du Conseil des ministres le 26 février !

Sources

– (1) – Alexandre Lemarié et Olivier Faye – « Réforme des retraites : le recours au 49.3 se profile » – Le Monde – 22 février 2020
– (2) – Manon Rescan, Sarah Belouezzane, Lucie Soullier, Abel Mestre et Sylvia Zappi – « Près de 22 000 amendements et une « obstruction assumée » : la bataille sur la réforme des retraites à l’Assemblée » – Le Monde – 3 février 2020
– (3) – Clarisse Martin et Thomas Soulié – « Réforme des retraites: des députés LaREM signent une tribune contre le recours au 49.3 » – BFMTV – 21 février 2020
– (4) – Ibid.
– (5) – Gaëtan Supertino – « Le « vote bloqué », l’arme pour ranger les frondeurs » – Europe 1 – 1er juillet 2014